Hefðarfjötrar forsetans og þrískipting valds

Embætti forseta Íslands hefur breyst nokkuð í áranna rás, sérstaklega við forsetaskipti, en hlutverk þess sem nú situr hefur þróast út í landsföðurímynd sem endurspeglast í ýmsum táknrænum athöfnum sem hann tekur þátt í. Praktískt gildi embættisins er nánast horfið og eftir stendur hátt sett „sameiningartákn“ fyrir tæpar 200 milljónir á ári. Þetta fyrirkomulag er í besta falli bagalegt þegar allt þjóðskipulagið leikur á reiðiskjálfi, stjórnvöld njóta ekki trausts almennings, niðurskurður er nýja tískuorðið og allur óþarfi er fjarlægður með nákvæmni skurðlækna.

Forsetinn 2009 og 2007

Lítum á hvað forsetinn hefur tekið sér fyrir hendur á þessu ári, á tímum sem verða sennilega settir á stall með móðuharðindunum þegar fram líða stundir. Ólafur Ragnar hefur ekki setið auðum höndum. Á vefsíðu forsetans eru tiltekin tæplega 300 embættisverk sem af er árinu og hefur hann flutt við þau tækifæri 12 formleg ávörp og kveðjur. Það vekur sérstaka athygli að eina embættisverkið sem tengist neyðarástandinu á Íslandi er spjall forsetans við „Charles H. Ferguson sem vinnur að gerð heimildamyndar um hina alþjóðlegu fjármálakreppu“ 23. maí sl. Vissulega minnist Ólafur í einstaka ávarpi á ástandið, en það er afar almennt orðað. Starf forsetans hefur m.ö.o. ekkert breyst frá hinu mjög svo táknræna ári 2007.

Hefðir og stjórnarskrá

Svo virðist sem tvennt ráði mestu um hlutverk forsetans; hefðir og stjórnarskrá í þessari röð. Þegar hefðir standa í vegi fyrir því að forsetinn geri þjóð sinni gagn á ögurstundu, eins og samanburður embættisverka áranna 2007 og 2009 ber með sér, þarf að athuga hvort bókstafur stjórnarskráarinnar eða laga hindri hann beinlínis. Það þarf ekki langan lestur til að komast að hinu gagnstæða. Í annari grein stjórnarskráarinnar segir að „Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld [...] fara með framkvæmdarvaldið.“ Forsetinn fer m.ö.o. með löggjafarvaldið og framkvæmdavaldið í félagi við Alþingi og ráðherra og er því vafalaust valdamesti maður ríkisins ef bókstafur stjórnarskráarinnar er tekinn alvarlega. Lög taka til að mynda ekki gildi fyrr en forsetinn hefur samþykkt þau.

Þrískipting valds

Í tillögu til þingsályktunar um rannsókn á þróun valds og lýðræðis sem m.a. Jóhanna Sigurðardóttir og Össur Skarphéðinsson fluttu árið 2004 segir að „Meðan Alþingi hefur ekki fullkomið sjálfstæði gagnvart framkvæmdarvaldinu verða valdmörkin óljós og hingað til hefur framkvæmdarvaldið nýtt sér það til að styrkja stöðu sína gagnvart löggjafarþinginu.“ Þetta er innlegg í umræðuna um nauðsyn á þrískiptingu valds, sem þingsályktunartillögunni er ætlað að hvetja til rannsóknar á. Ályktunin var samþykkt samhljóða á Alþingi og vísað til allsherjarnefndar, þar sem hana dagaði uppi.

Nú liggur fyrir að semja þurfi nýja stjórnarskrá, enda er það hávær krafa almennings og kosningaloforð allra stjórnmálaflokka fyrir síðastliðnar kosningar. Þar verður væntanlega skerpt á þrískiptingu valdsins og reynt að aðskilja löggjafar-, dóms- og framkvæmdavaldið. Stjórnlagaþing sem stofna á til verður „ráðgefandi“ og munu því stjórnarflokkarnir segja endanlega til um hvaða breytingar verði gerðar á stjórnarskránni ef einhverjar, en stjórnarskrárnefndir hafa verið starfandi nánast frá stofnun lýðveldisins með rýrum árangri. Þannig treystir framkvæmdavaldið sjálfu sér fyrir því að endurskipuleggja ríkjandi valdastrúktúr og rýra í leiðinni pólitískt vægi sitt og sinna flokka. Það þarf ekki mikinn svartsýnismann til að efast um þessa skipan mála.

Öryggisventill?

Það kemur því á óvart að forseti lýðveldisins sitji aðgerðalaus, því hann á að vera öryggisventill til að koma í veg fyrir að valdakerfið fari út af sporinu, og hefur til þess öll tæki. 15. grein stjórnarskrárinnar kveður afdráttarlaust á um völd forsetans yfir framkvæmdavaldinu: „Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“ Það er því forsetinn sem skv. stjórnarskránni hefur úrslitaáhrif á það hver situr í ráðherrastólum og hefur þar með tæki til að slíta framkvæmdavaldið frá löggjafarvaldinu ef honum sýnist svo. Forsetinn lætur ráðherra „framkvæma vald sitt“ (13. grein), en þeir bera fyrir sitt leyti ábyrgð á stjórnvaldsframkvæmdum sbr. 14 grein. Þannig er ekkert því til fyrirstöðu að forsetinn velji ríkisstjórn eftir faglegum, ópólitískum leiðum nema sú hefð að ráðandi hluti löggjafarvaldsins hefur tekið það að sér hingað til, og útdeilt ráðherraembættum sem og öðrum mikilvægum embættum eftir sínum hentugleikum.

Þrískipting valds er sem sagt nú þegar tryggð í stjórnarskránni, það hefur bara verið litið framhjá möguleikanum hingað til. Hitt er svo annað mál að núverandi forseti er ekki kosinn undir þeim formerkum, og þyrfti því að boða til nýrra forsetakosninga þar sem valinn væri forseti til að gegna embættinu eins og það er skilgreint í stjórnarskránni. Forsendur setu núverandi forseta eru brostnar því hann getur ekki hjálpað þjóð sinni í neyð – hann er bundinn sjálfskipuðum hefðarfjötrum.